Как-то один экс-министр здравоохранения признался, что официально декларируемые цели медицинского ведомства всегда максимально удалены от действительных устремлений тамошних чиновников. Очередным подтверждением этой закономерности стал новый проект закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака».
В апреле 2008 года Россия, присоединившись к рамочной конвенции ВОЗ по борьбе с курением, взяла на себя обязательства по внесению изменений в законодательные акты, касающиеся регулирования оборота и потребления табачных изделий. С тех пор наша страна заметно продвинулась в этом вопросе. И хотя на сегодня основным документом является закон «Об ограничении употребления табака» от 2001 года, принятые за истекший со времени присоединения к конвенции ВОЗ меры не только полностью соответствуют предусмотренным ею требованиям, но и заметны любому непредвзятому наблюдателю.
Так, в соответствии со взятыми на себя Российской Федерацией обязательствами приведен в соответствие требованиям ВОЗ внешний вид сигаретных пачек — они снабжены крупными предупреждающими надписями, не оставляющими сомнений в пагубе курения для здоровья как самого курящего, так и его окружения. На очереди — полный запрет рекламы сигарет и всех видов спонсорства табачных компаний, способствующих продвижению их продукции. По условиям присоединения к конвенции, на переходный период нашим законодателям выделено пять лет.
Тем не менее они с энтузиазмом принялись перевыполнять поставленные задачи. До сих пор самой жесткой из такого рода попыток считался законопроект группы депутатов под руководством Ольги Борзовой и Николая Герасименко. Который, правда, не прошел даже первого чтения в связи с отрицательными отзывами Минпромторга и Минэкономразвития.
Новый законопроект «О защите здоровья населения от последствий потребления табака», внесенный от имени не просто группы депутатов, а Минздравсоцразвития, оказался куда более радикальным. Если не сказать провокационным. Потому что ни один из даже самых сдержанных комментаторов не смог увидеть в нем ни следа декларированной в названии заботы о здоровье населения. Зато мог обнаружить такой букет откровенно нелепых по сути и форме запретительных мер, что удержаться от их эмоциональной критики было непросто.
Сердишься, значит, ты не прав?
Создается впечатление, что именно на излишне эмоциональную реакцию оппонентов, сводящую на нет их логику и правоту, по сути, рассчитывали те, кто готовил законопроект «О защите здоровья населения от последствий потребления табака». Мало того что закон одним махом должен запретить курение во всех помещениях и транспортных средствах, кроме приватных, он еще содержит такого рода откровенно абсурдные идеи, как защита от табачного дыма «подопечных» ГУИНа или тщательно прописанная процедура оборудования мест для курения в подъездах. Читая такие перлы, трудно удержать себя в руках и не усомниться публично в умственных способностях авторов документа. На что, очевидно, они и рассчитывают. Ругань не самый доказательный аргумент, ведь она всегда оставляет возможность свести все к бессмертному «сам дурак».
Такого рода «психологизмы», конечно, не в стиле нынешнего руководства Минздравсоцразвития. Но ведь широко известно и до сих пор никем еще не опровергнуто, что идейным вдохновителем инициативы является не имеющий отношения к этому ведомству председатель правления Международной конфедерации обществ потребителей Дмитрий Янин. Надо полагать, что у этого господина, тесно связанного с фондом американского медиамагната Блумберга, нашлись пиарщики, подсказавшие ему такой ход.
Принимая это во внимание, самым разумным будет не соглашаться на предложенные правила игры, а без гнева и пристрастия прояснить отсутствие какого бы то ни было отношения предлагаемого законопроекта к защите здоровья населения. И разобраться, кому выгодна откровенно избыточно запретительная тональность этой законодательной инициативы.
Начнем с защиты здоровья. Из анализа текста документа никоим образом не следует, что он предполагает какие-либо дополнительные усилия по медико-социальной помощи в избавлении наших сограждан от этой привычки. А ведь то, что таковая необходима, — аксиома. Медицинский факт, который с одобрения Минздравсоцразвития размещен в виде предупреждения на миллионах сигаретных упаковок. «Курение вызывает сильную зависимость, чтобы избавиться от нее, обратитесь к врачу», — взывают эти надписи. Но ни одной внятной, конкретной и новой медико-социальной меры, способной помочь страдающим от никотиновой зависимости, законопроектом не предусмотрено.
К примеру, в статье 17, которая называется «Осуществление медицинской помощи населению, направленной на отказ от потребления табака, и лечение табачной зависимости» о сути этой помощи сказано только то, что она «осуществляется в соответствии со стандартами и порядком, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения». Троекратное употребление слов с корнем «сущ» ни на йоту не проясняет сущности вопроса о стандартах и порядке этой самой помощи. Ясно только то, что они остаются прежними. То есть практически никакими. Кто не верит, может попытаться ею воспользоваться. Скажем, в районной поликлинике. Там ему в понятной форме разъяснят, куда ему за ней проследовать.
Социальная компонента защиты здоровья тоже не блещет оригинальностью. Кроме предложения о размещении на упаковках графических изображений, как это делается в некоторых странах Центральной Америки и Азии, предлагается ввести запрет упоминания и демонстрации потребления табака во всех вновь создаваемых произведениях. К которым с легкостью отнесены… хроникальные программы. Значит, демонстрация, скажем, кинохроники, где солдат Великой войны закуривает на ступенях поверженного Рейхстага, тоже теперь вредна для здоровья нации. Провокационно, что и требовалось. Ведь авторам проекта на руку, чтобы до истинных мотивов законотворческой инициативы дело не дошло.
И не только до самых сокровенных, а даже до откровенно мелочных. Вот, скажем, к медико-социальному блоку можно условно отнести предусмотренные 23-й статьей мониторинг и оценку эффективности мер, направленных на предотвращение воздействия табачного дыма и снижение потребления табака. Эта статья гораздо обширнее, нежели та, что касается помощи курильщикам. Которые, как статистически достоверно известно, в большинстве своем мечтают избавиться от своей привычки, поскольку давно и в полной мере информированы обо всех аспектах ее вреда. Так вот, невзирая на этот очевидный факт, законодатели предлагают тратить деньги налогоплательщиков на… проведение научных исследований последствий потребления табака. Отраслевая наука умеет много гитик — за деньги можно перепроверить и открытие Коперника. И потом организовать и проплатить его PR.
Кстати, о деньгах и пиаре. За одну PR-кампанию — «Пропаганда здорового образа жизни и отказа от курения» — в 2010 году было уплачено 23,7 млн рублей. Ведомством, ее проводившим, был почему-то… Минспорттуризм. А вообще вся статья, посвященная мониторингу и оценке, сводится к одному из ее пунктов. А именно: «подготовка и представление доклада о выполнении Российской Федерацией Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака». Ну как же написать отчет для всемирно прославленных бюрократов из ВОЗ без солидных научных изысканий и пиар-поддержки?
Суть — в песок
Намеренная беспомощность медико-социальной части выдвинутого якобы Минздравсоцразвития законопроекта — это зримое отражение страусиной политики истинных его вдохновителей. Только в песок они прячут не собственные головы, за которые, видимо, не боятся, а истинные цели и задачи проекта, к здоровью наших сограждан отношения не имеющие.
Как это делает никуда не прячущийся, а, напротив, всячески подчеркивающий свою роль в подготовке этого документа и уже упоминавшийся председатель правления Международной конфедерации обществ потребителей Дмитрий Янин. Почему он так тщательно подчеркивает пользу предлагаемых им запретительных мер для пополнения бюджета? Потому что старается скрыть тот совсем не бюджетный интерес, который связан с переделом табачного рынка.
Ведь, кроме прочего, законопроект запрещает торговлю табачными изделиями в помещениях, площадь которых составляет менее 50 квадратных метров. Сейчас в таких заведениях продается 75% табака, общий объем рынка которого оценивается в 15 млрд долларов в год. Авторы документа предлагают перенести эти три четверти в супермаркеты, а акцизы на табак увеличить до 50%. Последнее, по мнению экспертов, приведет к росту стоимости сигарет минимум в три раза.
Г-н Янин в одном из своих интервью сообщил, что все задуманное обеспечит бюджету России порядка 700 млрд рублей. И это после того, как правительство только за месяц до этого утвердило стратегию роста акцизных ставок на табак. И хотя изначально хотели акцизы увеличить на 60% в 2012-м и на 100% в 2013 году, в результате сошлись на 40 и 40% соответственно. Минздравсоцразвития принимало в выработке этого решения участие. Что вдруг, под влиянием Янина одумались?
Куда более вероятным представляется другой мотив. Инициаторов проекта беспокоит не державный интерес, а, очевидно, общий интерес с крупными сетевыми магазинами, на долю которых до сих пор приходилось всего 8% табачного рынка в денежном выражении. При этом, по мысли авторов законопроекта, сигареты в супермаркетах нужно будет продавать без выкладки и демонстрации. Только с отдельных прилавков и только очень странным образом. А именно так, что «информация о табачных изделиях, предлагаемых для розничной продажи, доводится продавцом табачных изделий до сведения потребителей посредством прейскурантов на табачные изделия, которые предоставляются продавцом табачных изделий потребителям по их просьбе». Иначе как торговлей из-под прилавка это не назовешь. Кто и как сможет контролировать такого рода деятельность — вопрос риторический. И вряд ли продавцы будут интересоваться возрастом покупателя усерднее, чем раньше. А вот то, что сигареты в таких условиях станут покупать блоками, гарантировано. Как гарантированы и расширенные возможности давления крупного ретейла на производителя — если уж прейскурант становится достоянием продавца и судьба того или иного бренда оказывается в тех же руках.
Не просто деньги
Если бы речь шла только о попытке законодательного передела табачного рынка и его прибылей, это был бы вопрос антимонопольного ведомства. Но, к сожалению, дело не только в деньгах. Такой способ заставить страну, где порядка 40% взрослого населения — курильщики, платить за свое труднопреодолимое пристрастие больше, чем это возможно, несомненно пагубно скажется как на криминогенной, так и на социальной ситуации в целом.
Начнем с криминогенной. Совершенно очевидно, что предложенные меры немало поспособствуют расширению табачной контрабанды. Она имеет место и сейчас. Незаконной трансграничной перевозкой табака занимаются как наши сограждане, так и граждане Польши и Литвы. Но пока контрабандные сигареты шли через Россию транзитом и предназначались для рынков стран Евросоюза. По экспертным оценкам, объем прибыли от табачной контрабанды составляет 10 млрд евро в год.
По прибыльности с нею может сравниться лишь торговля наркотиками и оружием. Причем, что особенно опасно, прибыль от реализации табачных контрабандных схем часто идет на финансирование затратных и еще более преступных проектов. Так, выручка от контрабанды табака в Ирландию покрывала расходы на вооружение и содержание боевых формирований экстремистской Ирландской республиканской армии. При этом уже стало аксиомой, что рост контрабанды прямо связан с налогами на табак. Например, в Германии, где в период с 2001 по 2006 год налог поднимался в шесть раз, потребление контрабандных сигарет выросло с 10 до 21%. А в Великобритании 40% табачных изделий приобретаются на черном рынке. Игнорировать этот опыт, равно как и покупательную способность российских курильщиков, невозможно.
Тем не менее законопроектом предусмотрены такие темпы увеличения налоговых ставок акцизов, которые должны превышать прогнозируемый уровень инфляции. Кроме того, там прописано и ежегодное увеличение розничных цен на табачные изделия, превышающее индекс цен на продовольственные товары. При таких условиях практически невозможно избежать превращения России из страны транзита табачной контрабанды в основной рынок ее сбыта.
В обмен на обещанные бюджету дополнительные доходы и нерекламируемые, но неизбежные повышения табачных оборотов крупного ретейла мы получим не сокращение числа курильщиков, а криминальную эскалацию. Уже сейчас противостояние пограничников и таможенников контрабандистам превращается в настоящие боестолкновения. Со стрельбой, погонями и вкопанными в землю металлическими штырями, которые прокалывают шины моторизированных патрулей. Что будет, когда рынок сбыта табачной контрабанды переместится в Россию и им серьезно займутся международные ОПГ? Дойдет ли тогда дело до войсковых операций и нападений на погранзаставы, до расставления на пути пограничников «растяжек» и прыгающих мин? Не слишком ли сильными могут получиться побочные эффекты той никотиновой недостаточности, которую хотят организовать миллионам курильщиков излишне рьяные и неприкрыто небескорыстные законотворцы.
Еще одна грань криминализации — это коррупционная составляющая. Если даже в больших городах в стенах супермаркетов табак будет продаваться из-под прилавка, кто сможет поручиться, что та или иная точка крупной сети не соблазнится за солидное вознаграждение вбросом под этот самый прилавок контрабанды? Или хорошо проплаченным блокированием товара какой-нибудь из конкурирующих между собой табачных компаний.
Масштабы разрастания коррупции на местах тоже нетрудно предугадать. Этот процесс прямо-таки заложен в законопроекте. Статья 7, посвященная полномочиям субъектов Российской Федерации, в частности, предусматривает установление запретов на курение табака в местах и помещениях, запрет на курение табака в которых не предусмотрен настоящим федеральным законом. Например, пожелает субъект Российской Федерации запретить курение на территориях массового отдыха. Для их владельцев цена такого пожелания будет высока. И что, если они, в свою очередь, пожелают заплатить, чтобы «решить вопрос»?
Или статья 8, где говорится о полномочиях органов местного самоуправления. Ее первый пункт предусматривает установление муниципальными правовыми актами представительных органов сельских поселений и представительных органов муниципальных районов размера площади и типа торговых объектов, в которых допускается розничная продажа табачных изделий. Представляете, какие открываются коррупционные возможности?
Читать дальше
© Дмитрий Фролов, «Журнал «Однако» (№35 (99) от 17.10.2011)
